关于“提升服务软实力，促进大发展”的调研报告

第一调研组

（2008.4.30）

中国人民大学新闻学院教授喻国明指出：“一个国家是存在两种实力的，一种是硬实力，一种是软实力。硬实力通常是指国家的GDP、硬件设施等，而文化、制度、传媒等被称为软实力。” 本调研组所提出的服务软实力是指在一个地方经济发展过程中的行政服务、机关作风和社会稳定等方面的软环境。围绕上述几个方面的内容，本课题组成员分成三个小组，就相关内容到有关镇（乡）、园区、机关、企业、街道等单位进行了调研，并赴外地进行考察学习。

一、 基本情况 ：

政务服务水平是衡量一个地方发展软环境的重要标准，也是一个地方服务软实力的具体体现。近年来,市委、市政府紧紧围绕经济建设中心，狠抓软环境建设。市委十届九次全体(扩大)会议作出了改善环境、实施效能建设、全面增强跨越发展集聚力的重大战略部署。以“万人评行风”、“千家企业评机关”、“百名科长评议”、“创建人民满意基层站所”、“评选勤政廉政好干部”等活动为载体，以规范执法行为、落实政务公开及违诺责任追究制度等为抓手，通过近几年强有力的大环境整治，行政服务水平迈上了新的台阶，机关服务态度明显改善，服务质量显著提高，法治环境得到强化。许多部门和单位紧紧围绕如何更好地为企业服务、为基层服务、为群众服务，出点子、想办法，做到急事急办、特事特办、难事巧办、事事快办。在改善服务软环境，提升服务软实力方面取得了可喜的成绩。

（一）清理审批事项，审批手续进一步简化

近年来，我市各部门（单位）根据省、南通市政府和我市关于改革行政审批制度工作的统一部署和要求，分别于2001年、2003年和2005年进行了三轮行政审批事项集中清理。2001年市政府各部门（单位）原有总事项（含审批、审核、核准、备案）776项，其中审批、核准事项480项。经过清理，共保留447项，减少329项（取消245项，合并84项），其中审批、核准事项保留285项，减少195项（取消131项，降级为审核、备案的40项，合并24项）。2003年度第二轮清理，共取消81个行政审批事项（含15个部分取消事项），并有18个新增项目（审批8个、核准1个、审核7个、备案2个）。2005年度第三轮清理，共取消25个行政审批事项（含5个部分取消），另有55项改变管理方式的事项。综上，经过三次清理，共取消330项行政审批，合并84项，部分取消20项，我市现有行政审批事项（含审批、审核、核准、备案）简化为384项，共有42个部门有权进行行政审批。

（二）改进服务方式，服务质量进一步提升

项目建设是经济工作的中心。近年来，全市各具有行政审批事项的部门（单位）把服务项目建设作为中心工作的重中之重抓在手上，切实改进审批服务方式，不断提升服务质量。 一是加快审批服务 。开设重大项目“绿色通道”，采取重大项目全程代理服务等方式，加快审批速度。 二是加强联办服务。 对重大项目，及时组织相关部门召开协调会，分析项目情况，研究解决方法，实行重大项目联合审批、重大项目集中告知等制度；对列为市重点的项目，相关部门（单位）实行联合服务，并联审批，职能科室及时协调处理办理过程中的困难和问题。对重点项目、联办项目，职能科室加强跟踪督查，及时掌握进度，确保在最短的时间内办结。如在办理龙源风电、惠港造船、豪威船舶、云帆化工、垃圾焚烧场等一批项目手续过程中，有关部门加强协调联办服务，使一批事关全市经济建设和社会发展大局的重大项目在最快的时间内得到办理。 三是灵活变通服务。 用足用好政策，在政策和法律法规许可的前提下，辅导、帮助投资者准备各项材料，最大限度地灵活处理，确保项目顺利推进。

（三）坚持依法行政，行政行为进一步规范

依法行政是做好行政服务工作的根本前提。近年来，市镇（乡）两级政府严格依法依规抓好依法行政工作。 一是增强法制观念。 市镇（乡）两级政府和相关部门，切实增强依法行政的意识，把法律法规的相关要求落实到政府行政的各个具体环节，严格按照规定操作，保证行政行为的法制化、规范化。 二是规范执法行为。 各级机关部门积极推行涉企信访举报检查报告、涉企行政执法检查结果备案、涉企行政处罚“调查、审理、执行”三分离、涉企行政处罚自由裁量说明理由四项制度，严格规范检查、处罚、收费等行政行为。全面落实行政执法责任制和行政过错责任追究制，做到依法行政、公正执法。 三是推进政务公开。 按照《政务信息公开条例》，市镇（乡）两级政府和相关部门严格按照公开的目录，把政策依据、办事程序、办事标准、办事结果、办事时效等方面公开，不断增加透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

（四）狠抓效能建设，机关作风进一步改进

全市各部门各单位按照市委要求，切实开展机关效能建设，极大地促进了机关工作作风的转变。 一是服务意识得到增强，服务态度得到了改善。 通过健全理论学习制度，改进学习方法，强化专业知识和业务技能培训，机关干部的理论素养和业务能力得到普遍提高，服务群众、服务基层的意识，“人人都是投资环境，个个代表投资形象”的氛围逐渐形成，长期以来“事难办、门难进、脸难看”的现象得到了改善。 二是服务制度不断健全，监督力度不断加大。 围绕“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的目标，进一步加强制度建设，规范机关工作人员日常履职行为，全市基本形成了服务优质、执法公正、政务公开、考核奖惩四大制度体系，为实现作风建设长效管理奠定了坚实基础。通过采取跟踪办事、模拟办事、陪同办事、现场察看、暗访拉练等方式，加大效能建设督查力度。 三是办事效率和群众满意度进一步得到提高。 一批事关群众切身利益的热点难点问题得到了解决，经济发展软环境进一步优化。据不完全统计，2007年有关部门和单位共推出服务新举措63个，精简办事环节37个，为群众和企业解决实际问题300多个。2007年年末组织的万人评议表明，社会各界对市级机关作风建设的综合满意率达93.2%。

（五）优化法治环境，群众安全感进一步增强

近年来，我市政法部门紧紧围绕和谐社会主题，咬定平安创建目标，以“抓基层、打基础、苦练基本功”为重点，着力在维护社会秩序上求安定、在夯实基础上求突破、在打造品牌上求深化，在促进和谐上求公平，有效保持了社会的持续稳定与和谐，为促进启东经济社会的发展提供了良好的法治软环境。 一是社会治安持续稳定。 严重影响社会稳定的恶性暴力犯罪呈下降趋势，刑事案件破案率不断上升，抓获刑事作案人员数、抓获在逃人员数和移送起诉数明显提升。群防群治网络进一步完善，技防能力明显增强，人民群众安全感进一步增强。 二是社会矛盾调处有力。 重视人民群众内部矛盾调解工作，不断加强组织建设，优化工作机制，整合调解力量，推进五调对接，严格责任制度，有效地钝化社会矛盾，促进了社会和谐。 三是司法服务更趋完善。 随着普法工作不断深入，公民法律意识日益增强，司法公正的社会信誉不断提高，律师服务业规模日益扩大，基层法律服务业不断规范，法律援助促进了社会和谐稳定。

二、存在的问题与不足

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我市软环境建设与加快发展的要求相比，与人民群众的愿望相比，还有一些不足和差距。

一是思想认识不够到位。 对抓服务软实力就是抓经济、促发展的重要性、必要性和紧迫性，一些同志还认识不足，存在种种模糊观念。 一是因循守旧的观念。 有些领导干部不能适应新形势下政府加快职能转变、加快公共服务的要求，仍以旧思维判断新情况，以老办法对待新课题，习惯于以会议传达会议，以共性标准处理问题，缺乏开拓创新的精神、顺时应变的意识，一些机关部门不能正确处理执行国家政策与因地制宜的关系，既不帮助办理，又不向上争取。 二是缺乏大局观念。 一些机关、部门缺乏大局观念，服务中心的意识不强，只强调自己工作的重要性、职能的特殊性，习惯于局部利益至上，部门利益第一。对上级的政策、决定，合意的执行，不合意的就软磨硬拖，消极应对，找理由、推客观，拒不配合。例如，在城市建设拆迁中，某些部门、单位相互推诿、行动不力，导致工作推进艰难，一些群众反响强烈的问题长期难以解决。据反映，有些拆迁户钉子户的背后有党员干部支持，有些拆迁户钉子户本身就是党员干部，他们不但不帮助做群众工作，反而做群众的尾巴，阻碍拆迁。 三是与己无关的观念。 有的认为服务软实力是虚无缥缈的，搞效能建设也只是阶段性工作，应付一下就可以了；有的乡镇机关认为服务软实力，软环境建设是市级机关的事，效能考核与星级评定和镇乡年终奖金关系不大，缺乏创优意识、争先意识。

二是服务机制尚需规范。 体制机制、规章制度是提升服务软实力的前提条件。一些服务机制还不够完善。 一是审批环节仍较复杂，流程尚需优化。 我市对一些重点、重大项目通过“绿色通道”、“代理代办”等方式，使办事效率大幅提高，但由于体制机制、职能划分、工作协调等原因，审批程序复杂、环节繁多、审批时限过长等还相当程度地存在，尽管我市进行了三次的集中清理，与服务对象和投资主体的要求还有一定的距离，有些流程、信息要求仍有进一步优化的必要。 二是服务窗口授权不充分 。 在进驻中心的部门和事项中，仍然不同程度地存在着“前店后作坊”的现象，存在敷衍应付的思想，对窗口授权不充分。 三是服务与收费不相一致。 一些所谓的协会费，说是自由，却是硬性收取，而且价格不菲。有些部门收费标准不一样，幅度过大，给企业造成不良印象，也给权力租用留下了空间。 四是制度创新不够。 规范、创新制度是提升服务软实力的重要内容之一，一些单位没有从创新制度、创新机制等深层次问题上下大力，机关服务的规范化制度化建设相对滞后。

三是机关作风散漫现象不同程度地存在。 少数部门和单位表面上忙忙碌碌，实际上松松垮垮。 一是纪律松弛。 一些单位的个别工作人员上班时间擅离职守，还有些干部干脆不上班，甚至打牌聊天。 二是风气不正。 个别机关、个别单位，还不同程度地存在圆滑之风、官衙作风，存在学风、文风、会风不正的问题，甚至还有赌博之风。有的干部碰到处理人的问题，怕得罪人，甘做“老好人”，习惯于把大事化小，小事化了。 三是工作推诿扯皮，暗中作梗、变相索取的情况依然存在。 如：某企业厂房改变用途，某部门要企业罚款，后又提出不罚款但厂房要粉刷，由他来推荐一个人粉刷施工。结果企业虽未罚，支付的施工费却是罚款的一倍，而且给的是收据，企业无法入帐报销。

四社会不稳定因素依然较多。 随着社会经济的日益开放，人、财、物流动频率不断加剧，社会治安管理工作任务艰巨。侵财性案件仍在高位运行，一些重大的治安问题还影响着社会稳定和百姓安宁。 一是盗窃机动车、工业原材料案件多发。 国家取消废旧金属收购业行政许可后，我市废旧金属收购业迅猛发展，收购点过多过滥。废旧金属收购站点逐渐成为违法犯罪分子销赃的主要窝点，全市盗窃工业原材料、摩托车自行车、供变电设施、通信电缆等案件大幅上升。 二是社会黑恶势力活动有所抬头。 一些社会无业闲散人员混迹于赌场，放高利贷，专门组织他人赌博，从中渔利。一些聚众赌博的组织者，为了相互争夺地盘，纠集社会闲散人员、刑释解教人员、监外罪犯违法犯罪人员为其护场子，严重影响社会治安，群众反响较大。此外，法轮功和一些邪教组织活动仍很嚣张。 三是民间矛盾纠纷等治安事件频发。四是群体性事件成为影响社会和谐的突出问题。 因征地、环保、企业改制等关系到个人切身利益的问题诱发的群体性事件明显增多。

三、建议意见

提升服务软实力，促进大发展，解决环境问题是发展的关键。要围绕“全面达小康，建设新启东”这一目标，突出“服务发展、服务基层、服务群众”，确立“提升服务软实力，促进经济大发展”的服务理念，努力营造“零障碍、低成本、高效率”的投资创业环境 ，以建设“环节最少，成本最低，效率最高，服务最优”的经济发展软环境，着力打造开明开放的政策环境、优质高效的服务环境、公正严明的法制环境、规范有序的市场环境、安居乐业的治安环境。全面提升服务软实力，促进全市经济社会快速健康协调发展， 为建设“大桥时代新启东”提供坚强有力的保证。为此建议：  

（一）统一思想认识，进一步增强提升服务软实力的自觉性和责任感。 思想认识是行动的先导。没有思想认识的统一，就不可能有行动上的飞跃。 一是要充分认识提升服务软实力是促进经济健康协调发展的需要。 服务就是软实力，服务软实力也是生产力。服务软实力具体体现在软环境建设上，广大党员干部要确立软环境建设是经济健康协调发展的需要，要牢固树立“不抓软环境建设就是失职，抓不好软环境建设就是不称职”的思想，正确处理好部门和整体、局部和全局的关系。 二是要充分认识提升服务软实力是推进政府职能转变的重要举措。 转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是加强社会建设的迫切需要。十七大报告明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。通过规范行政行为，加强市场监管，确保各类市场主体公平、公正地参与市场竞争，不断加快政府职能转变。 三是要充分认识提升服务软实力是推动“大桥时代新启东”经济社会全面跨越发展的有效保证。 崇启大桥工可报告于4月16日获国家发改委批准，我市步入“大桥时代”经济社会快速发展的战略机遇期，软环境已经成为一种现实的生产力，成为一种高潜质的发展资源。提升服务软实力就是抓发展，就是促进生产力。各级机关和广大干部要增强自觉性和责任感，急基层所急，想发展所想，齐心协力为迎接“大桥时代新启东”创出区别于周边地区的突出优势和良好环境。只有这样，才有可能赢得更多的机遇，抢得更多的先机，取得更快的发展。

（二）明确界定职权，进一步规范行政执法行为。 职权明确是提高服务软实力的基本要求。 一是要建立和实施执法权限定期梳理制度。 市有关部门要按照职权法定、职能清晰、提高效能的要求，依法科学界定各级、各部门职能职责，及时调整相关执法权限。行政执法机关要建立和实施执法权限定期梳理制度，做到各司其职、各负其责。 二是要对收费项目再清理。 对全市行政事业性收费进一步梳理，确保各项收费在全省最合理。具有收费职权的部门（单位）要全面梳理细化各项执收标准，对外公开。 对所有收费项目进行再清理，并要对费用的收取和使用情况加强监督。 三是要整顿规范中介行为 。加强对中介机构的监管，整顿中介服务秩序。加大对社团组织、社会中介机构和仲裁鉴定机构收费的监管。 四是要继续严格实施涉企检查报备制。 除税务、安全生产检查外,同一部门因同一事项对同一企业的检查，原则上一年不得超过两次。

（三）完善服务机制，进一步推行阳光政务。 完善服务机制，推行阳光政务是提升软实力的前提之一。 一是行政审批事项再清理。 对全市所有行政审批事项进行再清理，并在启东新闻网、中国启东网、电视台、《今日启东》上公布。任何单位、任何人不得超越职权目录和规范流程上的行政权力。 依托行政服务中心，继续推进“一站式受理、一条龙服务、一个窗口收费、一次性办成”的办事方式。 二是要规范行使自由裁量权。 把科学合理界定行政执法自由裁量权， 作为推进权力阳光运行的关键环节。 严格规范和限制一线执法人员的自由裁量权，除涉及社会公共安全及人民群众生命财产的处罚外，在政策法规规定的基础上，结合我市现状，制定最低处罚标准，杜绝随意裁量、违规裁量、滥用裁量权的现象，保证法律、法规和规章的正确实施。 三是要深化完善政务公开。 要坚持“严格依法、全面真实、注重实效、及时便民、利于监督”的原则，推动政务公开工作深入开展。要把本级党委政府除密级以外的所有文件，特别是涉及人民群众生产、生活、经营的相关文件，放在中国启东网站上公开。要规范收费公示内容，明确收费依据和标准，及时调整收费内容，实行持证收费、亮证收费。 四是要大力推进电子政务建设。 要进一步加强政府网站建设，加强人员培训和相关业务指导，及时更新内容，充分发挥政府信息中心的作用。要完善网上审批和电子监察系统，以行政服务中心为基础，把行政服务中心的局域网与驻中心窗口的各部门进行联网，以提高审批的速度和效率。要把信息网络接入到镇村公共服务中心，方便百姓查询党委政府的相关文件。

（四）加强队伍建设，进一步转变工作作风。 干部素质、工作作风是体现服务软实力的标志之一。 一是要强化学习意识。 学习是一项长期、系统的工程，广大干部要树立“活到老、学到老”的理念，切实增强学习的自觉性和紧迫感。要严格执行述学、评学、考学制度，讲究学习方法，不断提高学习的针对性和实效性，尤其要注重学以致用。要强化领导干部对法律法规的学习，防止出现政府的工作要求 与法律法规要求不一致、甚至相抵触的现象。 二是要打造诚信政府。 诚实守信是干部素质的基本要求，也是服务软实力的重要标准之一。要严格遵循市场经济信用准则，着力克服“重招商，轻安商”的倾向，要主动查找和整改在诚信方面存在的问题，逐步建立和完善诚信体系，打造诚信政府。 三是要树立品牌意识。 市级机关各部门必须站在打造服务品牌、展现启东形象的高度，把提供优质高效的公共服务、创建服务品牌作为软环境建设的重要内容，研究新措施，探索新办法，积极营造投资“福地”、服务“高地”，形成启东政府服务的品牌效应。 四是 要锤炼良好作风。 要经常深入实际开展调查研究，摸实情、听真言，了解和掌握软环境建设的真实情况，及时发现和解决苗头性问题。要端正学风，改进文风、会风。要努力营造风正气顺的工作环境，要大力弘扬团结协作之风、艰苦奋斗之风、清正廉洁之风，提倡高雅的生活情趣，坚决反对阳奉阴违、铺张浪费等歪风邪气，严厉查处工作中的失职、渎职行为，狠刹机关干部赌博等歪风。

（五）强化考核督查，进一步提高机关服务效能。 强化效能考核是提升服务软实力的重要举措。 一是要进一步完善考核制度。 要通过效能建设的再发动、再动员，进一步修订完善效能考核制度，要把单项考核、综合考核、年度考核、干部年度评先评优与提拔使用结合起来。把项目推进、征地拆迁等有关事项与机关效能建设和星级评定结合起来，促进相关工作的推进。 二是要拓展督查渠道。 要进一步扩大监督范围，将行政监督、法律监督、社会监督与舆论监督相结合，要充分发挥“政风行风热线”、投诉电话、举报箱和电子邮箱的作用。 三是要敢于动真碰硬。 各级领导对分管工作中出现的问题要敢于动真碰硬，认真查处。要在工作中认真受理群众投诉，按规定、按程序、按时限做好信访投诉答复处理反馈工作，对群众和企业提出的问题要做到“件件办理有交代，事事落实有回音”。 四是要强化督查考核力度。 要围绕市委、政府的工作重点，围绕阶段性工作重心，真查实督，确保政令畅通，确保市委市政府决策的严肃性；要加大对部门职能作用发挥的督查力度，促进部门充分发挥应有作用。要继续健全领导督办检查制度、重点工作跟踪督查制度和定期督查通报制度。

（六）加大法治力度，进一步促进社会公平正义。 法治是软环境的保障，安居乐业的治安环境与公正严明的法制环境是提升服务软实力不可或缺的组成部分。 一是要加强普法宣传教育。 通过开展多种形式的活动，加强对广大人民群众的法制宣传教育，增强人民群众的法制观念和自我防范意识。 二是要强化政法队伍建设。 要加强执法人员的业务培训，熟悉精通有关法律法规的业务要求；要强化对司法机关、行政执法部门的监督管理，坚持动真碰硬，维护司法公平正义 。三是要更加注重和谐社会的建设。 要继续发挥社会矛盾调处中心的作用，继续深化“五调对接”工作，及时调处矛盾纠纷。要根据人民群众反响强烈的社会问题， 全力侦破严重影响群众安全感的侵财性案件，严厉打击涉黑涉恶等严重犯罪活动， 当前尤其要严厉打击 有组织的赌博犯罪活动 。 四是要深入推进法律援助工作。 要加强法律援助网络建设，充分利用镇乡法律援助工作站，方便群众，第一时间为群众服务；要整合资源，继续推进 注册律师到法律援助中心轮流值班的 “法律专家门诊”做法，维护弱势群体的合法权益，做到应援尽援，促进社会公平正义。

（执笔：陈樊）