市场经济条件下建设和谐社会需要政府做什么？——学习党的十六届六中全会《决定》的一点思考

市场经济条件下建设和谐社会，到底需要政府做什么？这是一个值得深入探讨的话题。党的十六届六中全会通过的《决定》明确指出，构建社会主义和谐社会，必须“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，这为我们探讨这一话题指明了方向。笔者在学习《决定》的过程中，结合当今最新公共管理理论，对这一话题作了初步的思考，现将之整理出来，以期待大家的指点与深入的探讨。

一、现代市场经济要求政府由“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”

党的十六届六中全会提出的构建和谐社会九大目标，其中有一个目标可以概括为政府转型目标，这就是由“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”。20多年前我们党放弃阶级斗争为纲，转向经济建设为中心。当时经济建设的主体是政府，因为是计划经济体制，政府是经济活动的主体，最大的产出当然就是GDP（国内生产总值）。但是，在社会主义市场经济体制已初步建立的今天，政府最大的产出应该是公共产品，即公共服务，而不再继续是GDP，因为创造GDP的主体已不是政府，而是社会各类的投资者，包括私人投资、外商投资，包括企业家和各类法人组织，还有消费者。

公共产品的提供特别是其数量、质量再加上被服务的公民的满意度等等，才是衡量政府产出的最有效的评判标准。

二、市场经济条件下建设和谐社会要求政府担当公共产品提供者的角色

市场经济条件下建设和谐社会，需要政府提供那些让人民满意的公共产品，既可以是地区性的公共产品，也可以是全国性的公共产品，因此，政府的职责就是通过提供公共产品来推进和促进和谐社会建设。

什么是“公共产品”？公共产品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。西方经济学家一般将企业消耗的物质生产资料和个人消费的物质生活资料称为私人产品，而将那些非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要的服务型项目以及公共生活环境条件称为公共产品。可见公共产品已不是通常意义上的物质产品，更严格地说它是一种公共服务。1954年美国经济学家萨缪尔森归纳了公共产品在消费中的两个本质特征：一是非排他性，二是非竞争性。这个归纳成为公共产品的经典定义。

所谓非排他性，指的是不可能排除和阻止不付费者对公共产品的消费，不付费用的人同付费用的人一样都能享受公共产品带来的益处。所谓非竞争性，指一个人对公共产品的消费不会影响其他人对该公共产品的消费，即增加额外一个消费该公共产品不会引起生产成本的任何增加。

根据这两个特征的程度还可对公共产品进行分类，那些非排他性和非竞争性最高的称为“纯公共产品”，如国防、公平的社会保障、有效的政府制度和政府能力（稳定而廉洁的政府及其工作人员、高效的办事效率等）、财产的法律保护、独立公正的司法、良好的市场秩序、环境保护、基础科学等等。这类公共产品一旦被生产出来，将会使所有社会成员受益。

还有一类介于“纯公共产品”和私人产品之间，一般称之为“准公共产品”，也称非纯粹公共产品或混合公共产品。这类准公共产品或者具有排他性，或者具有非竞争性，而不能同时满足萨缪尔森所提出的两个条件。比如道路拥挤就是大家所熟知的准公共产品现象。属于这类公共产品的主要有公共剧场、公园、公共桥梁、公共文体设施、公共牧场、公共渔场、医疗保健等等。还比如在社会保障这种公共产品的构成中，社会救济、社会优抚安置是无法通过市场竞争获得，只有政府无偿地提供，属于“纯公共产品”；而社会保险、社会福利、社区服务等，是可以通过市场获得部分资源的，但又不能完全交给市场，政府必须承担一定的资源补偿责任，因而是属于“准公共产品”。

一般情况下，非排他性和非竞争性的特点决定了市场难以有效地向社会提供充足的公共服务产品，政府必须承担提供公共产品的责任。公共产品理论为人们认识政府的公共职能提供了重要工具，同时也为政府等公共组织认识自己的角色，以及针对不同的公共产品供应等采取相应的管理方式提供了依据。

三、政府应该注重引入市场的力量为建设和谐社会提供社会公众迫切需要的公共产品

政府不只是公共产品的直接生产者，而更应该是公共产品生产的组织者、协调者、提供者，特别是在市场经济条件下，政府应该注重引入市场的力量，组织、协调社会上各类主体生产社会公众所迫切需要的公共产品。现在人们越来越清楚地认识到，公共产品生产者绝非只有政府一家，其他非政府公共组织、社区，甚至是私人企业和个人在一定的制度安排下，也可以成为公共产品的生产者。特别是在1980年以来的新公共管理理论的影响下，人们更希望通过一定的制度安排由其他非政府组织来承担公共产品的生产任务。而大量的事实也证明，很多公共服务如垃圾清运、道路维护、公共广场的维护以及公共交通服务等由非政府组织承担生产任务，比由政府自己承担更有效。

具体来说，公共产品除了由政府自己直接生产之外，还可以有以下几种方式生产：

1、合同竞争承包。政府将某种公共产品的生产任务通过与其他非政府组织签订合同的方式外包出去进行生产。这种引入市场力量协助生产提供公共品不仅可行，还具有多种好处：从资金上，民营资本和外资可以为公共部门的公共品生产提供应帐款意义上的融资。公共品需求总是庞大的，如污水处理，据有关部门测算，未来5年全国约有1250亿美元的巨大需求。如此巨大的公共产品需求不通过市场的力量仅靠政府显然是力不从心的。通过合同竞争承包安排的公共产品一般集中在公共工程等领域。由于竞争机制的作用，政府可以和最接近某家公共服务最佳生产规模的组织签约，从而使政府能以更低廉的价格来提供同等质量的公共产品。

2、补助与凭单制。补助是政府通过提供补助安排民营部门提供某种服务；凭单则是由政府向合格的对象签发凭单，由消费者选择所需要的服务。通过凭单持有者的自由选择来促使承担同一种公共服务生产任务的公共部门和私人部门展开竞争，以提高公共服务的质量。

3、社区自治。政府授权和鼓励社区从事一些公益性的公共服务，如养老院、残疾人福利中心、幼儿照顾等。这些公共服务的生产由政府转移到了社区，这不仅节约了政府开支，也增进了公民参与公共事务的积极性。

4、政府与政府间的联合。如地方政府共同面临的一些公共服务，包括环境保护、打击跨区域犯罪、消防、供水等，如果分别由每个地方政府独自生产，所带来的财政负担社会很重，而通过与其他地方政府联合的方式来生产，同样质量的公共服务其成本则会大大降低。

这里需要指出的是，有些特殊的公共产品是不能完全引入市场来生产。如与人们日常生活息息相关的自来水、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共产品还是准公共产品？答案都不是。根据日常消费经验来看，它们和吃饭、穿衣、住房一样，是既有竞争性又具有排他性的私人需求和私人产品。因此，早在1874年，法国的普鲁东就提出国家的铁路运输事业“私营”要比“公营”好的主张。而上世纪80年代以来，一些发达国家掀起了电信、铁路等公用事业民营化的浪潮。但是，这种民营化进行得既不顺利，又难以取得预期效果。一个普遍的问题是价格不断上涨，而服务质量却没有提高甚至下降。

为什么这类具有私人需求性质的服务在交给市场后，不能取得与普通私人产品等同的效果呢？根源在于它们的特殊属性。自来水、电力、电话、铁路与航空运输等属于网络性经营产业，同时具有非同一般的规模经济效应。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复以及固定成本高、沉淀性大的特点，而一旦建成后，市场供应量越大，平均成本就越低，也就是具有自然垄断性。比如，自来水供应网络在建设时需要投入大量固定成本，但建成以后在一定的服务容量范围内每增加一家用户的成本是微不足道的，而基础设施投资的“沉淀性”则自然构成了同行进入市场的壁垒。于是，这种产业就使自己的服务和产品具有了一种天然的特殊性，即市场的弱竞争性和消费的弱选择性。

在市场上，消费者的利益主要是依靠生产商之间的平等竞争和消费者的自由选择来实现和维护的。如果一种产品因为自然因素而排斥市场选择的话，那么把它完全交给市场，显然会损害消费者的利益。因此，对这类市场的弱竞争性和消费者的弱选择性的私人消费品，政府也必须将其生产与供应列入自己的公共服务范围当中，通过适度介入来保证广大消费者的利益。