厘清权属 加强引导 创新机制 推动农村土地制度改革扎实有效开展

农村土地制度改革是党的十八届三中全会《决定》（以下简称《决定》）的重点内容。《决定》提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。改革的实施，必将有力打破“城乡二元”结构，推动城乡经济社会面貌的改变，不管怎样评价其历史意义都不为过。

从近年来启东涉土地纠纷的情况来看，我市农村土地利用存在较多问题，既有观念理念上的欠缺，也有管理方面的不足，还有既有制度实施的不力。这些问题看似不大，但不加以重视，必会对今后农村土地制度改革的推进造成障碍。目前中央尚未就具体措施制订发布相关制度，但这不碍我们未雨绸缪，厘清当前农村土地的权属状况，加强对各类土地利用行为的法律引导，创新工作机制，为改革的稳步开展奠定良好基础。

一、准确把握农村土地纠纷的矛盾焦点

市法院2007年共受理各类土地纠纷案件146件，其中判决结案的41件，调解结案的47件，撤诉结案的56件，裁定驳回起诉2件。从每年发案情况看，2007年只有14件，之后逐年增多，其中2010年最多达41件，2012、2013年均在30件左右，其余年份均在20－30件。

1．土地补偿费成为纠纷的重要诱因。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，这实质上是对集体土地所有权的补偿。对农村土地征收的补偿是以农村集体经济组织为对象进行的，属于集体经济组织的土地补偿费应按集体财产来进行分配，而非针对各户农民。因此，是否具有集体经济组织的成员身份及是否拥有承包地份额，成为是否有权获得征地补偿费的关键。如外嫁女、外来户、已将承包地流转的农户能否分配补偿款，成为纠纷解决的难题。

2．个人违法建设成为土地纠纷中的突出问题。为改变个人住房分布散、乱的现象，1996和2005年我市按照省里的要求进行了两次较大规模的土地规划调整，明确个人住房集中居住点，但由于所规划的居住点内的土地多数系耕地，规划时并未调整为农村建设用地，导致规划区内的新建房屋因无建设用地指标而无法获批，规划区外的新建房屋也因不符合规划而无法获批。因农村居民结婚、改善住房条件等需求，在规划调整而暂停个人住房审批期间，许多农村居民未经审批私建住房。同时，一些城镇居民也利用监管漏洞在农村建房，制造违法用地既成事实。

3．土地承包权流转不规范的情形较为普遍。在《农村土地承包法》出台之前，部分农民将承包地流转给他人时，只收取很少部分费用，有时为不交农业税而无偿送给别人耕种。合同双方对土地系转包还是转租均没有明确约定，对转让的期限也未明确约定。2006年国家取消农业税后，保有承包地的成本大幅下降，而土地的静态和动态收益又明确增加，导致土地原有承包主体要求收回土地，引发土地纠纷。

二、客观评价当前农村土地管理中的存在问题

上述问题只是纠纷形成的表象，反映的是案件中的问题。这些纠纷虽然绝对数量不多，但从中能看出农村土地管理方面的存在问题。

1．土地管理缺位疏漏。承包土地权属不清晰。未能全面准确掌握农村土地利用的真实情况，未完全做好土地确权工作，一些土地权属不明，导致在相关主体之间引发争议。土地流转合同不完备。有些未形成书面的承包合同，有些承包合同没有规范的合同条款，还有些承包合同对双方的权利义务约定不明确。承包权属证书发放不到位。一些农户没有土地承包权的权属证书，或者证书等级土地状况与实际不符。还有些土地承包权已进行了流转，但没有进行相应的变更等级。

2．土地政策法律的宣传不够。普通村民和少数村干部对农村土地相关政策法律的认识相当模糊。表现在：对土地承包地的性质认识不清，少数村干部认为承包地是村集体给予村民的“福利”，村集体有权随时微调承包地，没有认清土地承包权的物权性质；较多村民对土地承包权的权能认识不清，只知道自己有权处置承包地，但对于不同处置方式的不同法律效果认识不到位，如转让承包地将导致承包权的丧失，而转租承包地将仍保有土地承包权。这导致一些村民没能实现承包权收益的最大化。

3．土地纠纷解决机制不畅。一些争议不大的纠纷，因没有及时处理而不断扩大，矛盾加深；对一些历史原因存在争议的土地纠纷，村集体经济组织采取回避的态度，使得问题得不到妥善解决；还有一些纠纷虽经集体经济组织协调处理，表面上平息了纷争，但未从根本上予以解决，随时可能酿成新的纠纷。村民、村干部对农村土地仲裁工作的认识还不到位，土地纠纷仲裁的成效难以落到实处。

三、夯实农村土地制度改革基础的建议

解决农村土地管理中的问题，努力夯实农村土地制度改革的基础，厘清权属是基础，加强引导是关键，创新机制是保障。建议：

1．厘清权属，从源头上消除重大矛盾隐患。权属明确是推动农村土地制度改革的基础，也是实现农村土地资产有序、有效流转的必要前提。权属不清，纷争不断，必将大大消解各项改革措施的成效。建议利用一到两年的时间，对全市农村土地的权属状况进行一次大摸底，大排查，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积、用途等基本情况，把农村集体土地所有权证确认到每个集体经济组织，确保权属证书发证全覆盖。重新核实每个集体经济组织的土地承包清册，逐步完善土地承包档案管理责任制度，建立健全土地承包档案的标准化、信息化管理制度。

2．加强引导，有力规范各种土地利用行为。加强对土地政策法律的宣传力度，让农村居民正确认识各种土地利用行为的法律效果。加大对违法用地行为的事前监管力度，逐步建立土地违法信息收集的群防网络，努力将各种违法用地行为消除在萌芽状态。拟定农村承包土地流转、租赁和农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的标准合同文本，依法正确引导和规范土地承包权、建设用地使用权的有序流转，并为农民、集体经济组织流转土地承包权、使用权提供信息咨询、合同签订等服务，有效保护农民的合法收益。

3．创新机制，激发农村土地制度改革活力。在做好农村土地集约化利用工作的同时，以用途管控为重点，建立农村土地承包权、建设用地使用权的统一流转平台，实现全市范围内的土地供需、价格信息的实时公布，逐步实现与国有土地的“同地同价”。引导农民集中居住、自愿减少宅基地面积，将多出的宅基地依法转化为集体经营性建设用地，参与市场交易，增加农民财产性收入。